根据《财政部环境保护部关于印发<江河湖泊生态环境保护项目资金绩效评价暂行办法>的通知》（财建〔2014〕650号）文件要求，2015年02月，省级财政部门、环境保护部门联合对高州水库生态环境保护项目资金实施绩效评价。按照高州水库生态环境保护总体方案（以下简称总体方案），实施期为2013年-2015年，此次评价期为2013年-2014年，评价结果为81.5分。

一、生态环境效益评价（得分77）

（一）评价结果

1.湖体水质类别（得分10）

根据总体方案和年度方案，到2015年，湖体水质目标为III类；到2014年，湖体水质类别年度目标为III类。经评价，湖体水质实际为III类。

根据省级政府关于饮用水水源保护区划定（包括地表水环境功能区或水功能区）的相关批复文件，高州水库具有饮用水水源功能。经评价，饮用水水源水质未达到Ⅱ类标准。

2.入湖（库）河流水质类别（得分15）

根据总体方案，到2015年，入湖库河流断面总数共3个，其中：国控断面0个；非国控断面3个，朋情河断面、古丁河断面、深镇河断面水质皆为Ⅱ类。根据年度方案，到2014年，入湖库断面共3个，其中，国控断面0个；非国控断面3个，朋情河断面、古丁河断面、深镇河断面水质皆为Ⅱ类。经评价，入湖库所有断面水质达标率为100%，其中，无国控断面。

3.主要水质特征指标改善状况（得分5）

从COD_Mn、总氮、总磷或其他特征指标中选择总氮指标作为主要水质特征指标。对照各断面基准年数据、总体目标和年度目标以及评价年数据进行评价，朋情河断面总氮指标改善指数为0.46，古丁河断面总氮指标改善指数为0.07，深镇河断面总氮指标改善指数为0.00，石骨水库断面总氮指标改善指数为0.33，良德水库断面总氮指标改善指数为0.50，总氮水质特征指标改善综合指数为0.27。

4.湖（库）营养状态（得分10）

根据总体方案和年度方案，到2015年，湖库综合营养状态总体目标属中营养，年度目标为中营养。到2014年，湖库综合营养状态指数实际为37.0，属中营养，与基准年相比湖库营养状态级别变化情况维持不变，与基准年相比综合营养状态指数变化情况下降。

5.湖（库）滨自然岸线保护情况（得分10）

根据总体方案和年度方案，基准年2012年湖滨自然岸线长度为414.17km，湖滨岸线总长度为464.77km，湖滨自然岸线率为89.11%。到2014年，湖滨自然岸线长度实际为414.39km，湖滨岸线总长度实际为463.47km，湖滨自然岸线率实际为89.41%。经评价，湖泊自然岸线率不低于75%，与基准年相比未下降。

6.流域范围内植被覆盖率（得分7）

根据总体方案和年度方案，高州水库流域总面积为1022km²，基准年2012年流域范围内植被覆盖面积为828.26km²，植被覆盖率为81.39%。到2015年，流域范围内植被覆盖面积应为857.76km²，植被覆盖率应为83.93%。到2014年，流域范围内植被覆盖面积实际为802.95km²，植被覆盖率实际为78.90%，不低于75%，与基准年相比下降。（根据卫星中心数据数据，高州水库库区植被覆盖率下降了2.49%，但卫星中心表示植被覆盖率的解译存在5%的误差，本次覆盖率的下降在误差范围内，考虑到近两年来，通过植树造林、林分改造等措施新增水源涵养林4.49万亩，大于近两年新增生态公益林面积目标，因此流域范围内植被覆盖率指标评7分。）

7.生态建设与恢复（得分10）

根据总体方案和年度方案，到2015年，湖滨缓冲带累计增加面积应为0亩，湿地累计恢复面积应为800亩，生态涵养林累计增加面积应为38979亩。到2014年，湖滨缓冲带增加面积年度目标为0亩，湿地恢复面积年度目标为0亩，生态涵养林增加面积年度目标为22370亩。经评价，湖滨缓冲带累计增加面积实际为0亩，湿地累计恢复面积实际为0亩，生态涵养林累计增加面积实际为44875亩；其中评价年内，湖滨缓冲带增加面积为0亩，湿地恢复面积为0亩，生态涵养林增加面积为17148亩，合计新增/恢复面积为17148亩，达到年度目标。

8.污染削减（得分10）

根据总体方案和年度方案，到2015年，化学需氧量累计削减总量应为1074.74吨，氨氮累计削减总量应为56.69吨，总磷累计削减总量应为12.92吨，总氮累计削减总量应为292.50吨。到2014年，化学需氧量削减目标为610.15吨，氨氮削减目标为39.12吨，总磷削减目标为7.47吨，总氮削减目标为136.59吨。经评价，化学需氧量累计削减总量实际为1092.16吨，氨氮累计削减总量实际为54.63吨，总磷累计削减总量实际为14.20吨，总氮累计削减总量实际为216.59吨；其中，评价年内，核定化学需氧量减排量为1015.66吨，达到年度目标，核定氨氮减排量为52.35吨，达到年度目标，核定总磷减排量为13.28吨，达到年度目标，核定总氮减排量为192.51吨，达到年度目标。

（二）结果分析

重点分析生态环境效益绩效评价中发现的主要问题与原因

（1）绩效评价中部分指标在总体方案和年度方案中未有体现，因此在绩效评价评分时，根据高州水库的实际情况，做了细微调整；如在湖（库）营养状态评价中，在总体方案和年度方案只定义了评价年和期末年的营养状态级别，未有具体的综合营养指数，考虑到与基准年相比，高州水库营养状态同样维持在中营养，且综合营养指数呈下降趋势，因此评10分；在湖（库）滨自然岸线保护情况中，在总体方案和年度方案中未有体现，但是考虑到截至评价年，高州水库湖（库）滨自然岸线率为89.41%，大于等于75%，且相比基准年的89.11%上升了0.3%，因此评10分。）此外，高州水库集水区各镇生活污水收集处理工程及配套管网建设，集水区内清理禁养区、整治限养区项目等项目中部分建设内容已完工，但尚未完成项目的验收工作，因此本次在进行污染物削减量核算时，集水区内清理禁养区、整治限养区项目采用与总体方案中污染源现状计算的同一套方法，污水处理厂采用国家总量减排数据。

高州水库开展江河湖泊生态环境保护专项工作以来，取得了较为明显的生态环境效果。首先，库区TN指标呈现下降趋势，2014年10月部分时段达到地表水Ⅱ类水标准。2014年三条主要入库河流水质稳定保持在地表水Ⅱ类水标准，水质达标率为100%。其次，水体富营养化指标有所下降，营养状态级别稳定维持在中度营养状态，且综合营养指数相对2012年（基准年）有所下降。第三，高州水库集水区各镇生活污水收集处理工程及配套管网建设，集水区内清理禁养区、整治限养区项目，高州水库库区环境综合整治项目（村级污水处理站及管网）等项目已部分完成，项目的实施为高州水库污染负荷削减奠定基础。

在高州水库生态环境保护取得成效的同时，也存在一些问题，主要为集水区内林地保护问题。由于历史原因，高州水库内山地受到较大程度的开发用于种植经济果林和用材林，尽管近年来茂名市相关部门加大保护力度，出台了《高州水库生态公益林效益补偿办法》（茂名市政府十届二十九次常务会议纪要）等一系列相关文件，通过林分改造、植树造林等措施新增了44875亩生态公益林，但是项目的推进还需要更多资源的投入，保证在保护高州水库集水区内生态公益林的同时不至造成人民群众生活水平的下降，达到既保护环境，又兼顾民生，实现双赢的局面。

高州水库总体方案实施年限为2013~2015年，部分污染治理类项目属于近期完工，到产生生态环境效益并最终体现在水质变化上，还需要一定的时间。

二、投融资效率评价（得分74）

（一）评价结果

1.项目实施进度（得分15）

根据总体方案和年度方案，到2015年，新建项目总数为25个。到2014年，计划开工项目个数为22个，项目计划开工比例为88%。计划完成项目个数为0个，项目计划完成比例为0%。时间进度应为66.7%。截至评价年，实际开工项目个数为17个，项目实际开工比例为68%。实际完成项目个数为1个，项目实际完成比例为4%。经评价，实际开工比例、项目实际完成比例2项指标有一项达到评价年目标，且项目实际开工比例大于等于时间进度。

2.投资完成进度（得分4）

根据总体方案和年度方案，到2015年，项目计划总投资146030.95万元，到2014年，累计完成投资比例按时间进度应为66.7%。当年完成投资比例按平均进度应为33.3%。截至评价年，累计完成投资13054.54万元；累计完成投资比例实际为8.94%。当年完成投资5846.41万元；当年完成投资比例实际为4.0%。经评价，累计完成投资比例小于时间进度，且当年完成投资比例小于平均进度。鉴于在地方财政困难的情况下，仍投入13054.54万元用于高州水库生态环境保护，本指标自评4分。

3.超概比例（得分10）

根据总体方案和年度方案，到2015年，项目总数为25个。截至评价年，超概项目数0个；项目超概比例为0%。超概项目累计完成投资之和0万元；超概项目计划投资之和0万元；投资超概比例为0%。经评价，项目超概比例小于等于10%，投资超概比例小于等于10%。

4.地方及社会投入（得分20）

根据总体方案和年度方案，到2015年，实施方案总投资146030.95万元。截至评价年，地方投入实际到位资金8354.54万元，实际占比5.72%。社会投入实际到位资金0万元，实际占比0%。地方及社会投入实际到位资金合计8354.54万元，实际占比5.72%。中央各项投入实际到位资金4700万元，实际占比3.2%。经评价，地方及社会投入实际占比大于中央投入实际占比，且地方投入实际占比大于社会投入实际占比（注：考虑到高州水库总体方案和年度方案中社会投入资金都为0的实际情况，在评价时忽略社会投资大于0的指标要求）。

5.专项资金预算执行率（得分25）

到2014年，中央财政已下达省级财政专项资金（累计数）4700万元。截至评价年，专项资金已分解至项目4700万元，分解率为100%。专项资金已实际支付3971.6万元，支付率为84.5%，实际支付率大于等于时间进度。

（二）结果分析

项目资金从下达计划到进入项目实施过程较长，一定程度影响了项目的建设速度，主要原因是水库地处山区，交通不便，环保产业配套不足，项目前期工作及招投标程序复杂；而在具体实施中，前期工作资金多由地方配套。一方面中央资金未能如愿，另一方面，地方财力有限、难以承担巨额配套。加之项目投入巨大，国家湖泊生态环境保护资金使用规定严格，须专款专用，难以在使用上创新。地方政府既没财力也不敢轻举妄动。面临骑虎难下、进退两难的境地，进而影响了项目的建设速度。

此外，部分项目卡壳严重项目，在土地调规上缓慢，征地工作难度大，使得项目难以推进。

三、管理效力评价（得分95）

（一）评价结果

1.项目运行管护机制（得分10）

到2014年，实际已竣工项目0个。其中，明确运行管护主体的项目0个。运行管护比例为0%。在总体方案中2014年没有计划完成项目，但是部分污水处理厂已完成建设并投入运行，因此本指标评10分。

2.工程质量与安全管理机制（得分10）

到2014年，当年没有发生质量或安全事故。截至评价年，已制定的与江河湖泊生态环境保护项目相关的质量管理制度文件包括：《广东省建筑工程质量管理条例》等。已制定的与江河湖泊生态环境保护项目相关的安全责任制度文件包括：《高州水库突发环境污染事故应急预案》等。

3.地方法规制度建设（得分10）

到2014年，地方已印发的法律法规包括：《高州水库生态公益林效益补偿办法》（茂名市政府十届二十九次常务会议纪要）、《关于印发<广东省生态保护补偿机制考核办法>的通知》（粤财预〔2013〕246）、《茂名市人民政府关于印发<高州水库污染防治与生态恢复规划>的通知》（茂府〔2013〕19号）、《关于印发茂名市环境保护与生态保护“十二五”规划的通知》（茂府〔2012〕72号）。

4.地方部门联动机制（得分10）

到2014年，省级部门联动机制已建立。其中，涉及的部门包括：省发展改革委、省财政厅、省环保厅、省水利厅、省林业厅等。市县级部门联动机制已建立。其中，涉及的部门包括：高州市政府、市财政局、市国土局、市环保局、市水务局、市林业局、市鉴江流域管理局。

5.环境监管机制（得分10）

到2014年，监测能力建设已达标。监察能力建设已达标。应急能力建设已达标。地方相关部门已按要求制定并实施监测方案。

6.报备工作（得分10）

到2014年，实施方案和年度方案按要求报备。各年度预算安排项目表已按要求报备。专项资金预算执行表已按要求报备。

7.信息公开（得分15）

到2014年，信息公开途径包括：365备用网址器信息公开网。信息公开内容包括：总体方案及年度方案、环境信息、项目信息、资金信息。由于高州水库为第一年进行绩效评价，因此没有往年绩效评价可以公示，本次绩效评价结果随后将进行公示，因此本指标评10分。

8.项目资产负债表（得分20）

到2014年，地方已编制了项目资产负债表。地方编制的项目资产负债表已符合要求。

（二）结果分析

目前，高州水库具有较为完善的管理机制，地方政府及相关部门颁发了《高州水库生态公益林效益补偿办法》、《茂名市人民政府关于印发<高州水库污染防治与生态恢复规划>的通知》、《高州水库突发环境污染事故应急预案》等一系列的法规制度，同时积极配合技术组完成总体方案、实施方案等材料的报备工作。但是同时，我们也认识到目前高州水库管理机制仍存缺少具有地方针对性的项目资金管理办法的问题；此外，下一部将更进一步完善项目台账的管理，便于项目进度、资金使用情况的上报。

四、成效及经验总结

（1）与本省水环境保护工作进行有机结合

《南粤水更清行动计划（2013-2020年）》是广东省为贯彻落实十八大关于大力推进生态文明建设的要求，深入推进水污染防治工作，进一步提升水环境质量，切实保障饮用水源和生态环境安全，促进经济社会科学发展，加快建设幸福广东而制定的一个纲领性的水污染防治行动计划。

在行动计划实施过程中注重结合江河湖泊专项工作方法，凝练形成了以“生态为本、减负修复”为战略导向，秉承“分类、分区、分级、分期”的工作思路，坚持“达标管理”与“风险管理”并重，“水质管理”与“水生态管理”并举，创新流域水环境综合管理机制，强化水环境监管，努力恢复江河湖库水生态系统健康的保护理念。

（2）加强与有实力科研单位的合作

为对高州水库进行全面的保护，环境保护部华南环境科学研究所与茂名市环境科学研究所合作，以南方大型水源水库水华控制与生态恢复研究为课题方向，针对高州水库水华暴发事件及9.21特大洪灾的应急，对高州水库进行课题研究，研究成果包括《南方大型水源水库水华控制与生态恢复研究——以高州水库为例》等，为高州水库水华治理提供了理论基础。

五、下一步改进措施

（1）根据总体方案并结合项目实际建设情况，完善2014、2015年度方案，报省财政厅、环保厅批复，并及时报财政部和环保部备案。

（2）强化督查与沟通，确保完成总体方案目标任务。2015年是项目实施年限的最后一年，全面跟踪掌握项目进展情况，对项目推进过程中遇到的突出困难和问题，督促指导建设单位研究解决对策，及时解决疑难问题，加快项目建设进度，确保按时保质保量完成总体方案目标任务。

（3）加快生态公益林补偿步伐，全面实施封山育林。要继续争取省的生态公益林指标和资金支持，扩大生态公益林面积和提高资金补助标准，及时补偿到户，全面封山育林。要改变树种单一，森林结构简单，林分质量差、生态功能等级低的情况，加强改造，提高森林覆盖率，有效保护林业生态环境，提高抗御自然灾害的能力。

（4）加强日常督促管理，完善项目台帐。加强对项目日常运行管理，督促项目按时提交日常管理的台账等资料存底备案，如项目进展情况支撑材料及财务凭证。

（5）进一步完善资金管理制度。财政部门根据《江河湖泊生态环境保护项目资金管理办法》，加快制定符合地方实际情况的资金管理办法；同时结合财政部和环保部联合开展的绩效评估，建立奖惩机制。

六、政策建议

进一步建立健全投融资机制。由财政部门会同环保等部门建立健全多元化的投融资机制，通过公私合作（PPP）、财政贴息、投资补助等多种方式引导带动社会投入，并积极探索建立排污权、水权交易等市场化机制。

建议进一步加强技术指导工作。高州水库第一次被纳入到国家江河湖泊生态环境保护专项一般引导范围中，缺乏相应经验，属于摸着石头过路，在实施湖泊生态保护过程中因时间紧任务重的情况下会出现多走弯路的状况，不能很好地按时、按质、按量地完全项目的实施工作。为了更好地推进项目的实施，建议国家财政部、环保部加强对已申请江河湖泊生态环境保护专项资金并取得较好成效的省市单位的工作经验及创新的推广，同时加强对茂名市生态保护项目实施工作的技术指导。

附表：

1．高州水库江河湖泊生态环境保护项目生态环境效益绩效

   评价明细表

2．高州水库江河湖泊生态环境保护项目投资财务明细表

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